耦合与偏向：在数字基础设施运作中组装智慧城市治理
应用介绍
随着新千年“智慧城市”流行话语的出现，城市何以智慧成为全球共同关心的问题。本研究通过数字接触追踪技术（DCT）来理解智慧城市治理的数字基础设施运作机制。在对全球20个城市案例的类型化处理与质性比较后发现：智慧城市治理并非单一的叙事，而是由结构式治理、插件式治理、代理式治理与解域式治理构成的动态类型学。一方面，数字基础设施耦合技术与人类治理两种视角，它所扮演的治理角色并非由其技术逻辑或管理者意图决定，而是在组装方式与其所发展出的机制中形成；另一方面，机制并不稳定，会因组装强度失衡产生特定的治理偏向，带来社会论争。本文推进了对于数字基础设施力量的讨论，为智慧城市研究提供一种超越全球南-北方二元框架的理解，也为理解中国城市的数字化转型提供有价值的国家-社会关系启示。
“智慧城市”已经成为全球城市共同关心的问题，从新加坡“智慧国2025”、“数字印度计划”、欧洲“数字罗盘2030”等相继涌现的数字举措中可见一斑。在过往的研究脉络中，技术和人类治理是城市智慧的两组重要答案：一方面，技术主义者们崇尚数据驱动城市发展，他们从数字技术对传统基础设施的重新架构入手，讨论一系列数据、传感器和软硬件基础设施如何实现实时反馈、互联互通的城市愿景（Townsend，2013）。另一方面，批判智慧城市主义者认为，技术并不能完全定义“智慧”，人类治理同样至关重要，智慧城市不过是政府与科技公司共同描绘的虚幻黎明（Marvin et al.，2015）。
然而，从上述两重视角的任意一方出发，都难以回应当前复杂的现实问题。近十年全球公共卫生事件的经验表明，数据驱动的新型城市治理技术——数字接触追踪技术（Digital Contact-Tracing Technology，简称为DCT）正在世界各城市实施，以应对流动社会风险，这被视为一种全新的智慧城市治理现象：它既是横跨不同机构部门、不同治理层级合作，提高城市韧性的信息共享平台（Sharifi，2021），也是引发数据保护和公民隐私担忧的社会系统（Leclercq-Vandelannoitte & Aroles，2020）。批判智慧城市主义者无法解释为何科技公司所主导的技术框架，却带来市民参与共创式治理的可能？技术主义者也无法解释为何在一国运行良好、能够弥合地区治理差异的数字基础设施，在采用同样技术框架的另一国却遭遇技术与社会信任的双重滑铁卢？
源自全球的DCT经验启示我们，智慧城市治理现象不能采取二元式理解，与之相关的积极社会影响与负面后果背后有着复杂的技术与社会动因。本研究通过数字接触追踪技术（DCT）来理解智慧城市治理的数字基础设施运作机制，引入“社会技术组装”（sociotechnical assemblage）视角深入分析情境过程。研究将结合定性比较分析法（QCA），对全球20个城市的DCT技术案例展开类型学研究。
平台基础设施的全球扩张，智能电网、智能交通等方兴未艾的数字基础设施项目，构成了探索智慧城市治理的关键时刻，具体来说可总结为两个方面：数字基础设施如何驱动城市治理自动化、人类治理者如何布局数字基础设施强化社会控制。
在技术主义者看来，数据驱动了一种“全程自动化”的城市治理方式，能从“修复局部问题”转向“拥有解决一切问题的能力”（Verrest & Pfeffer，2019）。这种观点导向一种技术密集型智慧城市，即数字技术的模拟、设计和可视化功能可以将城市的场所、交通流转化为地图、视屏信息，政府可以经由技术所呈现的直观、可读的科学知识作出决策，使得城市成为一套巨型的“数据信息系统”（Coletta & Kitchin，2017）。
而在批判智慧城市主义者看来，前者只有技术而没有人的位置。他们肯定了人类治理的重要角色，也看到了与之俱来的负面影响：基础设施成为政府权力的技术延展，意味着社会控制的强化；基础设施以平台化的方式向实体城市空间扩张，使大型科技公司的数据搜集范围得以从公共领域延伸到私人领域（Baud et al.，2014）。
上述两个研究脉络因而拥有视角上的盲点：将基础设施等同于技术，并从结果上将技术与人类治理相对立。从而将治理问题归因于技术或者政府企业，忽视了智慧城市治理是一个复杂的社会技术过程的事实。
基础设施在怎样特定的社会与物质条件下形成？基础设施如何成为一种解释智慧城市治理的机制？科学与技术研究（Science and Technology Studies，简称STS）转而采用技术与人类治理的融合视角去理解分析。研究者探讨了加拿大的智能水务系统、南非的卫生基础设施等大批来自全球的经验，发展出异构基础设施配置、知识密集型配置等概念（Lawhon et al.，2018；McFarlane & Söderström，2017）。然而这些研究缺少整体、系统的机制化理解面向，无法回应如何在地方与世界之间发展智慧城市，即“智慧的概念缺乏全球城市间的视角”（Burns et al.，2021）。
科学与技术研究（STS）中的“社会技术视角”与城市研究中的“组装思维”首先为本研究提供了一个成熟的理论视角——“社会技术组装”（socio-technical assemblage），它有效揭示了城市中人类和非人类行动者关系的异质性结合（Farías & Bender，2010：2）。不同的基础设施组装方式会使城市时刻处于一个不断出现和重塑的过程中，也就出现了智慧城市或良善或负面的影响。
一方面，对于技术的理解从表征功能特质，要深入到数据、软件及其勾连的多元社会主体。应用程序与批判数据（critical data）研究者更加关注技术的组成物件、构成环节：例如通过分析数据接口、解析网关转导，揭示程序的设计思路，突出其所勾连的多元社会主体和物质基础设施（Gerlitz et al.，2019）。数字基础设施从静态切片，转向一种经由数据勾连的动态事件过程。常见的问题包括数据如何搜集、管理与分享，如何形成与之匹配的数字技术系统等。结合这些讨论，可以抽象出数字基础设施发展的三个关键阶段：（1）与数据生成、获取和归档有关的“数据收集”环节；（2）围绕技术协议、数据标准、网关等数据转化机制展开的“网关与数据交换”环节；（3）涉及功能拓展与数字架构稳定性的“规模化与标准化”环节（Edwards et al.，2007：31；Kitchin，2021）。
另一方面，对于组装的理解要置于全球经验的归纳中。面对全球化的公共卫生事件，城市之间需要共享经验、数据体系，在城市间的比较与参照中，也会发现类型化的组装现象。比如一些国家采取同一套数据收集与存储框架、加入同一套网关系统。“组装”既反映了地方情境中技术物质和社会行动者的深刻关系，也是复杂全球经验的类型化表现。
基于此，本文将“社会技术组装”的分析视角运用到全球20个城市的经验分析中，力图回应以下关键问题：
不同智慧城市形成的治理类型是什么？为什么会存在这样的类型差异？如何理解数字基础设施的运作机制，以及它怎样推进了我们对于全球与中国智慧城市治理的理解？
本文的研究对象DCT技术具有全球普遍性。据《麻省理工评论》统计，全球有至少50个国家和地区采用了DCT技术来恢复社会流动（MIT，2020）。大量经验研究表明，DCT的技术治理通过数字基础设施化实现，这一过程能使不同权力领域之间的协调更加完善、治理更加无缝，并可以促进其他技术治理的协同进步（Nguyen，2023）。从社会政治条件来看，DCT技术治理高度得益于各国的数字基础设施与智慧城市发展项目。由此可见，DCT技术数字基础设施的重要部分，也是研究智慧城市治理的代表性经验。
如果以组装视角重新看待DCT技术，可以从全球比较中提炼出数字基础设施发展共同需要的社会物质因素。在这里，Kitchin和Lauriault（2014）的做法有助于我们做出理解，他们主张可以从“技术堆栈”（technical stack）和“社会情境堆栈”（contextual stack）入手——“技术堆栈”是数据生成、处理、存储、共享、分析和体验的技术手段；“社会情境堆栈”由知识、金融和政治、法律和治理、其他利益相关者的观念实践构成。借鉴他们的分类，我们尝试从“技术关系”与“社会关系”维度出发，拆解哪些因素组合对理解治理具有重要性。
第一，在数据收集环节，通过蓝牙、GPS等传感器技术和应用程序框架访问用户数据，成为许多城市建立治理机制的最小数据实践。Zhu和Demircioglu（2023）通过研究21个国家DCT的数据收集与管理流程，概括出“中心化”与“去中心化”两类传感器技术，前者通常以GPS、电信技术为主，后者则主要以蓝牙设计技术框架。基于此，我们提炼出“去中心化/中心化”数据收集模式作为影响组装的第一组因素。
第二，网关与数据交换是基础设施拓展的重要环节。应用程序编程协议（API）用于标准化和规范化数据流，决定了哪些数据类型可被访问、访问的方法以及哪些社会系统和组织有权力访问（Raetzsch et al.，2019）。因此，DCT研究者们依据协议的控制权主体划分出三类，中心化应用主要采取政府主导研发的自主协议，如新加坡的BlueTrace，而去中心化应用主要采取大型科技公司主导的第三方协议。除此之外，一些国家还混合采用两类协议，或采取来自民间科研机构的技术辅助协议（Vinuesa et al.，2020）。由此可见，技术协议方式是第二组关键技术因素。
第三，API的定义与设计带来DCT技术的“规模化与标准化”，使其愈发成为融入城市结构、响应公共服务与市政需求的数字基础设施。规模化体现在，大部分国家城市会在DCT应用上植入城市医疗、交通、新闻平台上的扩展功能，分为“通行功能”与“通用功能”两类（Nguyen，2023）：前者代表DCT仅发挥人员流动管理用途，后者代表DCT可以转换不同社会系统，创造新的民用和政务空间。标准化体现在，API不仅在政府部门间、第三方服务商设定了最低互操作标准，还通过新型协作将标准扩展到更广泛的城际社会空间、跨国或跨领域的标准化机构中（OASC，2020），后者是更有利于扩大治理的举措。“规模拓展方式”与“互操作性范围”可以作为第三、四组因素。
从社会关系出发，DCT治理可以理解为一种“以公共为中心、聚焦于组织间行动者之间关系”的模式（Osborne，2010），城市政府与城市公民是重要的利益相关主体。
国家城市对DCT使用做出政策相关规定，或是强制用户安装或使用应用以保证DCT的社会普及率，或是采取自愿的政策框架，以宣传教育手段动员社会公众自主采纳DCT应用。但无论是哪一种，有说服力的叙事对于政策实施至关重要，也是合法性的主要来源（Jones et al.，2014）。选择“政策框架”作为第五组因素时，要看到叙事如何在不同语境、阶段积极推动框架实施。
由公民社会提供的自下而上的数字方案、个人创新参与至关重要。一些大学、企业、个人研发者间形成基础设施开源与软件开发的创客网络（Open Workshop Network，2017），一些政府开展开源数据实验，让公民参与控制与之切身相关数据的工作（Decidim，2018）。这两类实践也延续到DCT技术项目中，比如向社会公布DCT源代码，公众参与源代码的编辑与软件开发。我们选择“技术开源”与“公民技术”作为第六、七组关键因素。综合“是否向公众开放代码”、“允许公众参与Github设计”两项指标，本文对“技术开源”程度作出说明：“封闭”表示不开放代码且不允许参与设计；“半开源”表示部分开放代码但不允许参与设计；“开源”表示开放代码并允许参与设计。
本文采取质性比较研究中的模糊集定性比较分析法（fs-QCA）。它能够基于全球的DCT经验推进智慧城市治理的机制化分析，获得更具整体性与全球化的理解；也能够将特定时间、地点的历史化背景带入机制解释，寻找形成类型化差异的原因所在。案例中许多解释变量需要作出程度上的赋值区分，因此采取6值方案（0，0.2，0.4，0.6，0.8，1）对变量模糊集进行赋值。
笔者依据立意抽样建立了一个案例库，遵循典型性、原因复杂性与支撑资料全面性的质量要求。以MIT全球DCT数据库作为选择依据，挑选来自六大洲20个国家的案例，包括发达国家与发展中国家情况、技术开发、实际运用与治理情况。具体到城市选择上，优先考虑首都城市或经济功能城市。它们的数字基础设施发达，更具有智慧城市的典型性，一定程度上可代表一个国家/地区的数字化水平。考虑到可能忽略少量具有代表性的案例，研究者综合多份权威智慧城市报告的指标和排名信息对基本案例库加以补充，最终获得一个由20个城市DCT技术组成的层次丰富的案例库（见表1）。
紧接着，我们根据提炼出的七组因素设计解释变量并予以赋值。解释变量数据来源于各国相关政策文件、技术标准、DCT官网技术说明、新闻媒体报道等公开文本材料，并与现有研究作比照校对。结果变量以《2023年二十国集团（G20）智慧城市排名报告》中的智慧排名指数作为数据来源，有三方面考量：（1）DCT技术对城市治理的智慧化评分来自于该报告；（2）报告调查数据的时间范围完整涵盖了DCT推行的时间起止点；（3）目前主流的智慧城市排名指数主要来自于欧美国家的经济委员会或企业机构，本研究希望纳入更多来自全球南方国家、发展中国家的案例。选取覆盖面广、代表性强的G20报告，有助于兼顾发达国家和发展中国家不同地域利益平衡。根据排名区间，我们依次赋值为1，0.8，0.6，0。变量赋值说明具体见表2。
首先，根据单因素分析结果（见表3），我们发现：只有“政策框架”（0.926）这一因素一致性大于0.9，同时覆盖率也较高，为0.84，代表可以解释84%的案例。其他因素的一致性均小于0.8，表示这些因素并非作为必要条件和充分条件来直接影响最终结果，而是以原因组合的形式发挥影响作用。
进一步，根据表4的原因条件组合分析，有7种组合路径能解释智慧城市结果的发生。覆盖比例最高的四种条件组合是：路径2、路径4、路径6和路径7。其中最佳条件组合路径为路径6（数据收集*技术协议*互操作性*～规模拓展*政策框架*技术开源），覆盖率达到0.24。具体有以下发现：
第一，除了作为必要性条件的“政策框架”外，“数据收集”、“互操作性”与“技术开源”是最关键的解释变量，它们同时出现在覆盖率最高的4条路径中。具体来说，“去中心化”、“第三方服务商、不同城市与国家间的互操作性”以及“开源式”是实现智慧城市治理的关键因子，对智慧结果具有决定性作用。
第二，“技术协议”和“民间技术”作为组合条件影响城市治理的智慧程度。我们发现，当技术协议为科技公司协议时，7种路径中没有情况会导致结果发生，路径2、路径4则代表采取任何技术协议对结果都不产生影响。换句话说，当采取科技公司协议时，必须同时与政府协议或者其他类型的协议一起使用，这也侧面说明大部分智慧程度较高的城市，其主要动力是通过多重网关接口建立政府、平台与其他城市系统之间的数据联通机制。“民间技术”则更多与数据存储、技术协议以及系统互操作一同导致智慧结果的发生。
在上述七条组合作用路径中，尽管路径2、4、6、7能解释案例的比例较高，但并不代表1、3、5路径不具有解释意义。接下来，我们将7种路径归纳为4种类型，并将特定时空的历史化背景带入不同组装类型的机制解释中。
在以路径5为代表的类型中，新加坡、首尔与利雅得等城市主要采取由政府主导的技术协议与强制性政策，其数据管理采用封闭的中心化方式，既不面向社会开源软件代码，也无需民众参与技术研发设计过程。这对政府能力提出很高要求，既需要独立的基础设施建设能力与深入基层的社会动员能力，也要征得民众对数据集中管理、自由调用的信任。
政府之所以表现得如此强势，与其强国家传统与历史文化动因有关。国家主导型社会与东亚集体主义文化，使得这些城市政府在面对不确定性危机时具有组织动员人民的责任，以此保护集体生命安全。从历史来看，新加坡、首尔官方在过往10年的公共卫生大流行事件（例如2015年爆发的MERS）中表现良好，通过建立公开透明的“良性监控”基础设施，带领城市渡过不确定性危机。东亚集体主义文化传统加之过往危机事件中政府优秀的应对能力，使得民众更信任政府并愿意授予新技术更多社会试验空间。来自新加坡国立大学的数据调研项目表明了这一点，60% 的新加坡人愿意用部分隐私换取安全，同意TraceTogether采取的强制性政策框架（Tay，2020）。韩国DCT技术依托于成熟的制度基础设施，早在2015年MERS疫情后就修订了《传染病控制和预防法》，卫生部无需授权便可向私人电信公司、国家警察局和信贷金融协会等组织访问接触者数据，在极短时间内绘制行动轨迹。
因此，经由社会合意授权政府进行数据代理后，政府成为“中心调度者”，形成一套“高度中心化”的数据调度机制。政府部门间、技术实体（多为国有企业）间围绕数据交换存在高频率的沟通与合作行为。TraceTogehter搜集的数据可以发送给国家机构用于更广泛的监管目的，在刑事案件调查中警方直接访问卫生部的数据库，获取受害者DCT中的位置数据，进而锁定嫌疑人；沙特阿拉伯的Tawakkalna与教育、旅游部门的数据系统相连， Tawakkalna可以直接跳转到Manasika、Madrassati应用程序界面。
DCT再生产了结构关系，不断强调政府作为中心调度者的重要地位。而对网关、技术协议标准的定义和强化，会进一步强化这组结构式治理模式。新加坡政府增置“二维码扫描”功能，要求公民在出入公共场所必须使用TraceTogether扫描而不能通过其他方式登记（如身份证或通过Singpass扫码），实现了TraceTogether系统和SafeEntry系统的数据访问关联。
路径1与路径3集中反映了以巴黎、悉尼、开普敦等城市为代表的治理类型。从这些城市多采取政府的自主协议、封闭式项目可以看出，政府最初以数据安全保护至上，希望建立一个由自身主导的技术项目。这既有地缘黑客政治、隐私文化传统的关系，也出于本土数字基建发展水平的现实考量。法国政府机构网站、本土电信公司在历史上曾屡次遭遇地缘政治黑客的攻击，引发大规模数据泄漏危机，与欧洲大部分国家不同的是，法国是少数由政府主导研发中心式架构的国家，“ROBERT框架可以保护数据系统免受网络黑客攻击，这是安全要求和个人自由之间平衡的结果”（TousAntiCovid 政府网），而采取封闭式项目也是规避可能出现的第三方数据泄漏风险。澳大利亚尽管早在2009年就启动了500亿美元的国家宽带网络项目，但其智慧城市与数字基础设施项目发展并不佳，在Ipsos开展的一项全球28国数字基础设施满意度国际民意调查中，澳大利亚排名落后，远低于55%的全球平均水平（Ipsos，2019）。出于防疫效果、隐私保护与通信网络状况适配度的综合考量，澳大利亚直接以新加坡的BlueTrace和Herald为协议框架设计了CovidSafe，BlueTrace注重隐私保护理念，而Herald提升了蓝牙功能水平，更适合本国的通信网络状况。
但在实际的基础设施化进程中，这套封闭的技术系统却无法适配外部技术生态，COVIDSafe与TousAntiCovid在ios设备上出现运行故障，影响了分发效果。由于政府不具备改造API互操作性流程的数字能力，只能寻求通过引入一种外部通用协议增置功能，补足核心技术的缺位。法国、澳大利亚的数字化转型机构（DTA）曾与苹果和谷歌就访问 “暴露通知框架”（简称GAEN）功能协商新方案，希望开发一种使自身平滑植入第三方，而不采用整个 GAEN 框架的共享程序（Stephen，2020）。
南非开普敦的案例中，数字基础设施限制引发了公平性问题，即便是在智慧化程度较高的首都开普敦，配有BLE蓝牙技术的智能设备普及率仍然较低。这意味着采取高功耗蓝牙的Covid Alert SA无法达成有意义的数字接触追踪。因此，政府公共部门让民间开发的软件程序“嫁接”到官方平台之上来弥补功能缺位。对于没有智能手机的用户，官方认可开普敦大学科研团队研发的Covi-ID技术，它采取低功耗蓝牙和GPS，这使非正式技术与正式技术互为补充。
于是，一种特别的治理类型——外源技术增置正式浮现。邱泽奇（2005）将这种“由组织外部引入的技术产品”称为“外源性技术”（exogenous technology），它对原有技术实践作出适配性增置，成为治理中重要的“插件环节”。这意味着，原本封闭的、结构式的治理在外源性技术的涌入下，出现了因情境敞开的可能。然而，外援技术增置只是对治理过程作出细微调节，绝不意味着它成为足以撼动既有治理的基础设施，更不意味着它已被纳入正式的制度安排。在某种意义上，它仍是一种因插件过程才展开的协作知识生产，修补而非置换原有的治理。
路径2代表了一类政企联合、大型科技公司规模性介入的治理类型，伦敦、纽约、多伦多、东京等城市采用了共同的方案，例如去中心化数据管理模式、来自科技公司的第三方协议，在可操作性上灵活度较高。在政策框架制定上，允许自愿采用并实施技术开源，体现了对隐私保护的重视。这些方案表明了大型科技公司的力量——从研发设计到后续的技术运维、软件升级与基础设施拓展等环节，它们几乎全程参与了智慧治理流程。
那么相较于以上两类模式，为何大型科技公司的介入对这些城市来说尤为突出？以英、美、加拿大为代表的联邦制、市场主导型发展国家，在过往公共卫生事件中就存在因政府间协调机制矛盾，导致的应对措施碎片化的问题。美国、加拿大的医疗保健模式是中央将公共卫生权力下放给州与城市地方各级（Haffajee & Mello，2020），地区社会条件存在极大差异。但此刻，他们却同样需要一套专业知识与成熟的数字方案来填补自身公共卫生服务的空白。大型科技公司拥有人口数据切近性的优势，同时具备远程为消费者提供服务的能力，因而能够获得外包政府公共卫生项目的机会。
从前期技术框架的制定与选择，再到中后期基础设施的运行与维护上，科技公司逐步介入到治理核心流程。在最初的数据收集环节，美国所有州DCT的数据经由联邦政府授权委托，存储在亚马逊的政务云数据中心内（AWS GovCloud）。在运行环节中，用户端数据收集、中央存储与交换都愈发依赖于科技公司的平台、软件和有约束力的服务规则。ios系统协议与服务条款成为“隐形规范命令”，如果DCT应用的后续更新违反苹果和谷歌应用商店的隐私条款协议，会被拒绝上架。以美国为例，它有多达88%的州政府使用了GAEN，在后续的规模拓展上，包括纽约在内的城市必须采用GAEN框架作为编程接口才能加入国家密钥服务器（National Key Server），实现跨州之间的合作互通。
正是在上述过程中，大型科技公司参与到DCT的数据运维中，形成一种“代理式治理”（agent governance）的雏形。虽然谷歌和苹果公司不是主权国家，但是它们在决定和指导大流行应对措施方面比某些民族国家行使着更大的权力，成为能与政府分庭抗礼的重要治理主体。
以柏林、巴塞罗那、米兰、哥本哈根、赫尔辛基为代表的欧盟国家城市，集中体现了由路径4、6、7构成的治理类型。它们通常采用政府、平台科技公司，乃至欧盟成员国之间的通用协议，实现高度互操作性。尽管依托于科技公司的技术框架发展基础设施，但通用协议的扩展、高度的技术开源与组织化、规模化的民间技术项目加入，使得欧盟城市的DCT治理呈现出复杂的数字沟通——政策制定者、城市公民与大型科技公司共同塑造治理过程。
起初，成员国在DCT方案选择上莫衷一是。意大利、荷兰、比利时试图通过全国性电话会议来推动DCT的开发，例如荷兰组织了一场“Appathon”评估在全国实施某种DCT的可行性。混乱的选择程序、多样的公私构成，使得成员国间无法实现行政系统、数字系统间的互认互信，地缘边界的开放迟迟无法实现。欧盟委员会的一项“泛欧移动应用程序方法建议”率先成为合作开发欧洲通用工具箱的起点。此时，苹果与谷歌刚宣布的GAEN框架成为一种便捷的方案。由于欧洲崇尚个人主义与隐私文化传统，加之从2018年颁布《通用数据保护条例》开始，欧盟委员会便以数据保护作为价值信念，因此它在初期并不信任来自科技公司的既定方案，只是谨慎认可了苹果和谷歌的GAEN。不同于只能被迫作出妥协的法国与澳大利亚，欧盟以法规背书对科技公司框架提出诸多修改要求。
在统一了技术互操作规范、达成安全数据交换的合作共识后，一个名为“EFGS欧洲联邦网关服务”的超域基础设施首先在国家意义上确立。它初步打通了地缘意义上的基础设施限制，以广泛的互操作性解除了原本“各自为政”的治理权限。但与此同时，国家层面的外部沟通也对成员国自身的内部互信互认提出新的要求——以链接到EFGS网关服务为前提，各个国家城市的DCT必须作出调整与修改。
在这个过程中，德国的案例深刻体现了智慧公民如何要求自身作为决策者加入到技术商议。来自民间的公民技术聚会（Civic Tech Meetup）与公民黑客马拉松运动（Civic Hackathon）有力地影响了本土DCT发展的走向。6个有影响力的民间组织组成联盟给德国部长写公开信，批评集中式框架因缺乏透明度将降低社会公众的信任。一些先锋技术社群也参与到开源技术运动中，德国电信和联合SAP 正式研发了Corona-Warn-App，并根据研究人员、IT专家和非政府组织的要求在 GitHub 上发布了开源代码（Böhm，2020）。在第一个存储库发布后不到两周的时间里，就有6.5万名独立访问者、260个跟踪问题和285个修改代码请求（Mueller，2020）。混沌计算机俱乐部发言人Linus Neumann认为，“该应用程序堪称德国第一个大型公共参与的开源项目”（Rzepka，2020）。
从最初各自为政的DCT研发，到城市与国家层面的目标联动、与科技公司的复杂推拉，进而创客公民加入到技术设计与开源中，DCT基础设施得以在打通内部和外部数据网络的循环进程中不断调整自身定位、拓展规模、突破地域影响力。这种治理反映出“数字解域”（digital deterritorialisation）逻辑（Sun & Wang，2022），解释了数字社会中社区、领土与权力网络的重组，是对德勒兹传统的数字延续。
总的来看，复杂的社会技术组装分别形成四种类型的数据基础设施治理类型（结构式、插件式、代理式与解域式），我们通过表5来呈现。
第一，数字技术的可编程性程度高低。可编程性是将城市基础设施概念化的关键，它衡量着数据可访问程度、可操作范围，能将数据、代码、网关等物质转导为更大规模的基础设施网络（Gabrys，2016）。四种类型中，解域式治理和代理式治理可编程性较高，二者所采取的GAEN技术框架允许不同应用程序系统之间的高互操作性，而解域式治理中同时采用了PEPP-PT、DP-3T等协议，生成了诸如EFGS欧盟网关等基础设施网络。相比而言，结构式治理和插件式治理的可编程性较低，政府主导研发的中心式框架在一定程度上拒绝了与第三方服务商、其他国家城市的互操作，插件式治理虽然引入民间技术与部分第三方技术作为补充，但本质上未更改原有的治理结构。很显然，高可编程性代表数据访问更加开放、操作更加频繁，促进了数字基础设施在空间中的延展。反之，低可编程性代表基础设施相对封闭。
第二，社会联结的网络是向心式、去中心式抑或分布式。加洛韦在探讨网络时区分了向心式、去中心式与分布式三种关系结构，代表着互动关系由弱到强（加洛韦，2019：288-289）。向心式传播结构存在权力中心构成的组织形式，行动者之间不对等，信息交流速度相对稳定静态，是一种强控制、弱联结的互动结构。结构式治理和代理式治理符合这一特点，前者以政府作为中心决策者，发展出一套自上而下的数据调度体系；后者以政府外包、企业代理作为权力中心，发展出自动化数据运维流程。解域式治理是一种分布式传播结构，利益相关者多向连接，在多方合力决策下才能发展基础设施网络。插件式治理则是混合前两种形式的“去中心式”结构，尽管存在若干权力中心，如政府主导的官方DCT和来自民间社会的DCT，但是在必要的时刻却能够因科技公司、第三方组织等骨干链接实现互联，促成一个功能完善的混合体。
两个维度表明，不同治理类型在组装中存在可编程性“高-低”、互动联结“强-弱”的参数差异，二者以非同等强度作用会产生“偏向性机制”——偏重技术驱动机制，以及更偏重人类决策的机制。（1）第一种机制会产生一种高度自动化的算法治理体制。具有“高可编程+弱社会互动”特征的代理式治理即为其例，它往往依托于云端大数据中心。（2）第二种机制侧重于组织、意识形态与程序，会产生一种相对规范封闭的治理体制。如具有“低可编程+中社会互动”特征的插件式治理，外源技术是对原始系统的修修补补。以上两种是不稳定的治理类型，如果没有与之匹配的程序（如法治）、意识形态（传统文化、宗教和政治理念）与绩效（行政能力）等社会合法根基，就会在机制作用下逐渐离心失控，招致技术官僚、全景监控和社会分类等批评。
与此同时，当两种联结以同等强度作用时，就会产生“耦合性机制”，带来具有“低可编程+弱社会互动”特征的结构式治理，以及具有“高可编程+强社会互动”特征的解域式治理。这可以理解为不同权力领域在技术、物质、程序、意识形态上的沟通更加完善，生成一种更加无缝、稳定的治理类型。对比来看，尽管两者存在组装参数上的高低，但解域式治理并非在智慧性上优于结构式治理。欧盟联邦网管服务、公民黑客马拉松固然能动员那些更注重个人自由、隐私文化的城市公民的广泛参与，但中心化的数据调度方式相应地也能得到那些注重集体主义文化、个人生命安全的公民的信任与支持。从这个意义上来说，无论是结构式治理，抑或解域式治理，都是更加稳定持久、符合人们对智慧城市治理期待的版本。
当然，机制的偏向性并非预设、稳固不变的，人类治理者也在感知变化中敏捷调整社会条件与物质条件，更好地克服偏向。以沙特阿拉伯为例，在由去中心化框架更改为中心化框架之后（因公众担忧黑客攻击更希望采取数据集中管理的方式），从最初的插件式治理渐趋于结构式治理；类似地，法国在采取DP-3T协议，加入EFGS欧洲联邦网关后，从插件式治理转变为解域式治理。这些案例恰恰说明了智慧城市治理是一个渐进、动态转换的连续统。
本研究将数字基础设施视为一种社会技术组装体，由此理解智慧城市治理的类型特征，以及它的运作机制如何产生治理的耦合与偏向。研究推进了对于数字基础设施结构性力量的讨论，为全球智慧城市研究提供一种超越全球南-北方二元框架的理解面向，也为中国智慧城市治理研究提供国家-社会关系启示。
本文的核心贡献之一在于，打破了既有研究对治理现象的特定视角与单一叙事，构建了智慧城市治理的类型学框架。其中，结构式治理是一种围绕政府建立中心化数据调度体系的治理模式，插件式治理引入外源性技术，属于一种模块拓展的技术合作；代理式治理则因科技公司托管而实现流程简化，但需要以让渡部分数据主权为代价；解域式治理以数字逻辑重新绘制了数据治理的地缘边界，促成一个多元主体参与的数据网络。四种模式之间并非预设、对立、稳固不变的，而是渐进、动态转换的。
从类型学划分来看，中国的智慧城市治理总体呈现“结构式”与“代理式”混合治理特征。一方面，在政府的中心调度下，数字基础设施项目成为跨部门协同治理的链接机制，打破条块分割体系中的数据壁垒。譬如，全国信用信息共享平台目前联通46个部门和31个省市，成为数字经济领域重要的信用信息总枢纽。另一方面，在城市大脑、社区网格化治理、政务云等数字基础设施项目中，阿里巴巴、腾讯等平台企业介入政务与社会公共服务领域，承担了平台建设、数据运维等治理职能。不同于西方的平台资本主义模式，中国平台企业的代理权仍处于国家政府的强力监管之下，并不具有绝对托管的权力。
在区分类型之外，于中国而言更为重要的是如何获得全球类型的启示。每种治理版本同时涵盖了来自发展中国家与发达国家城市的做法。尽管部分城市的数字基建尚未健全，但一些重要的举措仍颇具全球启示性，比如印度政府启动了“错误赏金计划”（bug bounty program），其技术开源参与程度甚至超越一些欧美国家；沙特阿拉伯利雅得政府在疫情之后将Tawakkalna升级改造为一款集成医疗、政务、公共服务功能的超级数字服务基础设施，现已发展为全球领先的电子政务平台。这些做法无疑创新了数字基础设施的现代化、全球化叙事，也为中国城市治理的沟通愿景提供了宝贵的现实脚本。
本文的核心贡献之二在于，对数字基础设施的运作机制作出阐释，推进了关于基础设施、数字治理的讨论。第一，目前大部分研究承认基础设施具有驱动系统重组，推进新结构、新关系生成力量，并将之单向归因于数字技术、数据本身的特性（李梦颖，2022；Tavmen，2020）。本文进而追问“力量何以形成”这一问题，从“社会-技术”交织维度展示了力量的关键参数、运作方式如何深刻影响着治理的系统性变化，为考察当前不断变动、涌现的数字治理新形式提供一种机制性视角。第二，针对力量所生成的新治理关系，本文认为这并非总是导向一种规整、有序的治理结果，而是在耦合-偏向间动态转化。一方面，当同一套基础设施在数字技术条件与社会制度条件合法匹配的情况下，它对两种治理视角（技术主义与人类治理）中诸要素进行稳定耦合，通往一种稳定、互信的治理模式。另一方面，机制的结构性力量并非稳定，有时也会因组装强度的失衡产生特定偏向，充斥着变动与社会政治争论。在一国运行良好但在另一国遭遇失败的DCT案例恰恰表明了偏向如何带来沟通失败。由此可见，起决定影响的不是技术框架的公私属性，抑或是政策框架的权力属性，与之相关的“控制社会”批评抑或“市民共创式治理”良性愿景等，实则与机制运作以及组装中诸要素的互动方式有关，这超越了传统智慧城市主义二元论。
回归本土语境考察，数字基础设施的运作机制为解析中国城市数字化转型进程中的国家-社会关系提供了独特视角。介于“结构-代理”之间的混合治理特征，使中国的数字化转型长期趋于看似稳定的状态，实则遮蔽了官方与民间的技术沟通、价值对齐矛盾。典型如依托两微一端构建的数字网格化治理体系，在自上而下的框架中将市民简化为可被组织的服务对象。数字基础设施视角则打开一种“中间治理”的新型空间，它通过技术网关的节点转换、开源生态的界面重构，无缝纳入政府、市场与公众三重参与空间，既让我们清晰看到“耦合”中官方与民间沟通的技术发生理路，也发展出一种无需充分共识、建立在数字信任上的新型治理思路，如“星火·链网”项目依托智能合约实现分布式协同治理。
而“偏向”机制则让我们认识到，参与空间并非平等地向所有政府、企业与公众敞开，而是存在一种基于数字法则的差序区分。比如部分智慧项目对算力与算法的倚重，使具备智算云优势的企业相对拥有更多话语权；在我国条块分割的行政体制下，技术能力薄弱的区县政府及部门往往被限定于协调者角色，难以实质参与核心决策。而具备数据基础设施素养的公众相较于其他公众而言，更有可能通过编程API规则、参与小程序的交互界面设计等公民科学项目介入治理。这种偏向可能会引发数字化转型中治理价值的偏倚，智慧项目无法真正代表广泛社会利益主体的价值观。因此有必要通过识别不同的技术沟通模式，思考现有的智慧治理项目应该如何重新部署。
最后，文章仍存在未竟之处。第一，需要说明的是，本文只是借由DCT技术案例，为窥得全球智慧城市治理图景提供一种解释可能性，并不能完整涵盖不同项目所折射的治理复杂性，比如城市在不同基础设施运作中可能同时呈现出两种治理面貌。第二，需进一步识别耦合与偏向机制中涌现的复杂技术沟通景观。本文依据经验发现尝试概念化为规范型沟通、敏捷型沟通与实验型沟通三种（见表6）。规范型沟通为治理预设了一套系统性的数字解决框架，沟通是为了更好地维持、再生产这种规范秩序。敏捷型沟通是治理中面对问题及时修补，感知变化及时增置的修正方法（Janssen & Van der Voort，2022），具有“规范-适应”逻辑。前两种维系、修正、再生产了既有的治理秩序。而实验型沟通则将治理视为开放的实验室，使无数复杂的城市问题得到适应性解决。未来，需要依据中国地域文化复杂性与更广泛的城市传播元素，对沟通中利益相关者的身份、情感与价值期待展开进一步研究。
（万旭琪 郑雯：《耦合与偏向：在数字基础设施运作中组装智慧城市治理——基于全球20个城市DCT技术的类型学研究》，2025年第6期，微信发布系节选，学术引用请务必参考原文）
