基层协商嵌入基层治理的路径探索

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发布： 2025-07-29 17:45:20
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　　[摘要] 基层协商有益于构建和深化“一核多元”的基层治理格局。然而，基层协商在多大程度上有益于基层治理体系和治理能力现代化建设，取决于其是否作为一种治理资源嵌入基层治理实践中。广泛讨论、共同决定、有效合作，是理解基层协商嵌入基层治理的三个关键词。B市H区“大家商量着办”是基层协商嵌入基层治理的一个探索性实践。以H区“大家商量着办”为例，从结构要素视角解析基层协商如何嵌入基层治理，至少可以提炼出理念坚定、主体广泛、内容丰富、形式多样、环节完整、运行规范等要素，这些都是基层协商嵌入基层治理的必要基础。当然，从基层协商嵌入基层治理的再深化角度来看，至少还需要重视四个方面，即协商的理念有待进一步培育、协商的制度有待进一步健全、协商的技能有待进一步优化、协商的艺术有待进一步提升。

　　在我国，要推进基层治理体系和治理能力现代化建设，必须深化“一核多元”的基层治理格局，也就是以党建为引领，政府、市场、社会等各方主体有序参与的基层治理格局。这就要求基层协商作为一种治理资源嵌入治理实践当中，“而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度”。[1]

　　那么，基层协商何以嵌入基层治理实践呢？学者们也尝试着进行了系列讨论。这些讨论，主要有以下三类视角。一是系统论视角，也就是系统性阐释有助于促进嵌入的方方面面内容。比如，有研究在论及乡村治理时，强调了党领导下村“两委”工作机制的完善、健康民主氛围的营造、村民协商能力的提高、协商主体理性意识的增强等。[2]又比如，有研究在论及群众利益维护时，强调了理念培育、平台建构、制度保障、氛围塑造等。[3]再比如，有研究在论及民族地区基层治理时，强调了挖掘本土协商治理资源、培育公共协商精神、畅通多元协商治理渠道等。[4]二是要素论视角，也就是从单一的实践要素讨论促进嵌入的问题。比如，有研究着重于治理实践中的民众这一主体，强调其“学会协商并对公共协商建立信心……是协商民主嵌入中国民主治理场域的先决条件与可能的路径依赖”。[5]三是过程论视角，也就是基于对治理实践过程结构化解析而讨论促进嵌入的问题。比如，有研究在论及社区共同体构建时也提到“实质嵌入”，并讨论了议事厅的需求反馈机制、协商议事机制、利益协调机制、监督评估机制，实际上分别涉及议题来源、议事开展、协商结果执行、协商成果巩固等过程。[6]

　　以上关于基层协商何以嵌入基层治理实践的系列研究，为本研究的开展提供了重要的文献支持，但也预留了进一步讨论的空间。毕竟，系统论视角的研究较为宏大，难免陷于面面俱到式阐释；而要素论视角的研究又较为细碎，难免陷于单点式的片面讨论；过程论视角的研究很可能因为着眼于过程要素而陷于技术性分析。另外，目前系列研究中，结合案例开展讨论的不多，结合与基层协商高度关联的案例展开讨论的更不多。鉴于此，本研究以某地区接诉即办背景下“大家商量着办”这个探索性实践为观察和思考对象，基于包含又超越过程的结构要素，进一步讨论基层协商嵌入基层治理实践这一问题。

　　理论界和实务界都呼吁基层协商嵌入基层治理实践，正如有研究所认为的那样，“协商机制须嵌入基层社会治理结构”。[7]基层协商要发挥作用，就需要一个重要前提，那就是“协商嵌入当地的社区、组织和政府机构，成为他们的习惯”。[8]那么，嵌入基层治理实践中的基层协商，究竟应该是一种什么样的基层协商？有研究结合乡村基层治理提到将协商民主“带入”其中，这种带入“不是当前乡村协商民主在全国各地方兴未艾的形式表征，而是……切实将协商民主的制度优势转化为治理效能”，并且强调了“协商民主的制度优势向治理效能转化的及时性和可达性”“协商民主从临时性治理工具转化为常态性治理机制”等。[9]在笔者的调研中，受访的实务工作者认为，基层治理中形成了一套制度化的协商安排，大家一起商量着把问题解决了，就是有效嵌入。在某直辖市乡镇党政正职干部培训班学员课堂案例研讨时，学员们也表达了类似观点，并且特别强调了其中的各方通过协商实现合作并做好为民服务的各项工作。

　　嵌入基层治理的基层协商意味着，问题的解决方案形成要建立在广泛讨论的基础上。唯有基层治理中的各方主体在解决方案及其实施过程中广泛地讨论，才能更好地体现出基层协商在基层治理实践中的嵌入。一方面，基层治理中的广泛讨论，毫无疑问地意味着需要发表意见。参与到基层治理过程中的各相关主体发表的意见，既包括表达自己及其所代表的群体的利益诉求、提出相关的政策主张，也包括要为提出的利益诉求和政策主张提供理由，还包括彼此之间的辩驳。围绕所针对的矛盾或问题，在决策之前要发表意见、在决策实施之中也要发表意见，这个过程，均需要广泛而深入地讨论。另一方面，这样的广泛讨论不是一般的讨论。这种“不一般”最为集中的体现，就是需要参与者秉持公正之心，并从公共利益的大局出发，而不是从一时一己的私利出发。此外，通常情况下，这种广泛讨论需要在一种较为公开、透明的环境下展开。所以，有研究者在谈到协商民主这一概念时，强调了决策“通过公开讨论过程而达成”。[10]

　　嵌入基层治理的基层协商，意味着基层治理中问题的解决方案是由相关主体广泛讨论而共同决定的，这里的共同决定主要包含以下三方面的内容。第一，当基层治理过程中要针对某一特定的矛盾或问题开展决策与管理工作时，受这一特定的矛盾或问题之决策与管理工作影响的各相关主体，都有机会以某种形式参与其中。第二，就理想状态而言，如果条件允许，所有主体都应该同时参与到基层治理决策及其实施过程中。然而，当基层治理相关的矛盾或问题影响范围大了、涉及的主体多了，就需要以选择代表参与的形式进行，或者通过分组、分批次、在线等形式进行。第三，基层治理相关决策及其实施的共同决定，并不表示受到相应决策与管理工作影响的所有人都有同样的决策权。基层治理中的集体决策过程，必然也是一个有“策”有“决”、有“谋”有“断”的过程。在这个过程中，参与者充分表达利益诉求与政策主张及其理由，主要涉及的是“策”和“谋”的工作，体现的是协商与民主。而其中的基层领导者，则主要是结合法律法规、相关政策和治理资源，参考“策”和“谋”的结果，总揽全局，做好“决”与“断”的工作，体现的是集中。

　　理解嵌入基层治理的基层协商，可能更为关键的就是看有没有通过广泛讨论的共同决定而实现多元主体之间的有效合作，看在多大程度上推动了基层治理中的共建共治共享。更具体地说，就是看有没有通过广泛讨论的共同决定而更好地澄清了各种观点、把握了各种合法合理的利益诉求、建构了各方主体对基层社会矛盾或问题的共同认知和感受，进而实现了合作治理，也就是“广泛协商，努力形成共识”。[11]

　　当然，这应该是一个连续的渐进过程。首先，通过基层协商的过程共同商议决定，促进各相关主体对所要处理的矛盾或问题、所要作的决策、相关的各种信息有所了解。其次，在有所了解的基础上，通过进一步的协商对话，逐步实现各相关主体能理解要做什么、为什么要做、做与不做的后果，即由了解的知晓到理解的认同。再次，基于理解的认同，继续通过协商对话，促进各相关主体支持针对矛盾或问题的解决所采取的决策与措施，由思想层面的认识进一步过渡到行为层面的支持。最后，在支持的基础上，进一步借助协商对话，走向合作治理，由行为层面的支持深化到合作推动矛盾或问题解决。

　　有学者曾经指出：“中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开……城市基层政府的协商民主实践同样蓬勃发展。”[12]在诸多的实践中，B市H区“大家商量着办”被《人民日报》称之为“探索基层治理的新实践”。[13]学者在讨论中认为，B市H区“大家商量着办”成功地“将协商民主的理念转化为制度实践……对于推进超大城市基层治理体系和治理能力现代化具有重要贡献”。[14]B市H区在前期各街镇、村居、企事业单位等相关单位丰富基层实践的基础上，分别于2023年11月和2024年10月先后形成了《党建引领基层治理“大家商量着办”实施方案（试行）》《深化党建引领基层治理的若干改革措施》等全区性文件，并在当前基层治理实践工作中持续创新。这一实践的主要举措可以概括为以下七个方面。

　　一是明确总体框架。为确保“大家商量着办”切实有效，H区建构了“四位一体”的治理框架。按照H区主要负责交流发言时的表述，这一治理框架以党建引领为逻辑起点、以“大家商量着办”为方式手段，以“围着基层转”为有效保障，以“共建美好家园”为实现目标。

　　二是明确工作原则。第一，坚持党的全面领导。充分发挥社区（村）党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用，深化“吹哨报到”“接诉即办”工作，完善党领导下的“大家商量着办”议事协商机制。第二，坚持基层群众自治。充分发挥社区（村）群众在基层议事协商中的主体地位，搭建议事厅等各类议事平台，充分调动相关主体参与基层治理的积极性、主动性，不断提高基层自治能力和水平。第三，坚持依法民主协商。坚持合法合理合情，依法依规开展民主协商，充分保障群众的合法权益。第四，坚持以人民为中心的发展思想，走好新时代党的群众路线，以解决好群众的操心事、烦心事、揪心事为出发点和落脚点。

　　三是明确实践要求。第一，将党建引领基层治理“大家商量着办”作为巩固党的执政基础、贯彻党的群众路线、推进全过程人民民主的重要路径。第二，加强上下联动，推动“大家商量着办”向基层延伸，指导社区（村）党组织充分利用“大家商量着办”平台，创新基层社会治理方式，不断培育“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的良好氛围，推动民主协商与基层治理深入融合。第三，区委组织部加强对“大家商量着办”工作的统筹指导，区属各部门积极推动并提供必要保障，各街镇结合实际开展业务培训，指导基层党组织和群众有效运用商量的方法和流程，提升“大家商量着办”的工作实效。

　　四是明确商量主体。商量主体包括但不局限于以下十一类主体：社区（村）党组织，社区（村）党员代表；村（居）委会，村（居）民代表；村（居）务监督委员会；农村集体经济组织；业主委员会（物业管理委员会）、物业服务企业、基层社会组织等；回社区报到的在职党员代表；威望较高、办事公道的老党员、老干部、党代表、派代表、人大代表、政协委员等；法律顾问、人民调解员、责任规划师、学者等专业代表；企业、部队、科研院所、党建协调委员会成员单位；基层党委、政府及其派出机构；具体事项涉及的其他个体或组织代表等。在具体的商量着办过程中，会按照“一事一议”原则，依事确定“大家商量着办”的参与主体，确保相关利益代表均能参与。另外，在区级层面上，围绕商量主体作了进一步的梳理，形成了“大家商量着办”资源清单，主要有三类：政府法律顾问、律所名单29个；专职人民调解员名单29个；全职责任规划师名单27个。

　　五是明确商量内容。商量的内容包括但不局限于以下七个方面：在街镇、社区（村）推动区域发展、开展城市建设过程中，涉及当地群众切身利益的公共事务；12345市民服务热线中反映出的、群众普遍关注的民生事项，基层工作中群众反映强烈、迫切要求解决的实际困难；需要驻区单位、科研院所、高校、物业服务企业、基层群众等多方主体共同协商解决的事项；涉及村（居）民自治章程、居民公约、村规民约等自治制度的内容，以及遵守相关约定等事项；涉及辖区邻里纠纷调处、矛盾化解、遗留问题解决等事项；法律法规和政策明确要求协商的事项；各类协商主体提出协商需求的其他事项。H区在区级层面上，对商量内容作了进一步的梳理，形成了“大家商量着办”事项清单，具体划分为公共事务类、物业管理类、工程建设类、居民自治类、矛盾调处类、党群工作类、其他类。此外，指出了不得列入商量事项范围的内容，主要包括违反党的政策、国家相关法律法规的事项，有失公平公正及明显歧视性的事项。

　　六是明确商量形式。主要包括以下五种形式。第一，面对面商量。针对某个具体问题，通过“基层议事厅”“党建协调委员会”“议事长廊”等搭建“商量”平台，专业性、技术性、法律性较强的问题可采取专家参事会、专家听证会等方式进行商量。第二，在调研中商量。由街镇、社区（村）党组织牵头，组织各方“商量”主体深入问题一线开展调研，在调研过程中“商量”解决办法。第三，通过媒体商量。组织报刊、广播、电视等参与“商量”，通过《向前一步》《接诉即办专栏》等节目，推动城市管理者与普通群众之间平等对话、真诚商量、化解分歧、达成共识。第四，在网络上商量。运用现代网络信息技术，通过官方网站、小区微信群、移动客户端等发起“商量”话题，引导民意、增进共识，商量解决路径。第五，其他形式。适应形势需要，加强实践创新，积极丰富拓展“商量”形式和渠道。

　　七是明确商量流程。第一，确定商量议题。基层党组织聚焦经济社会发展的关键问题、接诉即办反映强烈的高频诉求、涉及群众切身利益的实际问题、迫切需要解决的急难情况等，畅通议题收集渠道，确定“大家商量着办”议题。第二，邀请商量代表。议题确定后，在充分了解议题涉及事宜具体情况、全面掌握涉及的不同主体利益诉求基础上，通过电话、网络、微信等有效方式，提前与各类商量主体进行充分沟通，广泛、准确、合理确定参与商量的主体。第三，组织商量活动。按照与商量主体确定的时间、地点、形式，公开、公平、公正组织开展商量活动。第四，办理商量事项。社区自己的事情自治办理，区域的事情协同办理，困难的事情提。第五，反馈办理结果。定期向群众通报工作进展，对于已经办理完成的事项，社区（村）党组织要第一时间向群众通报结果。

　　H区“大家商量着办”工作开展以来，群众参与基层治理的积极性和主动性得到提升，很多基层棘手难题得到解决。从推进基层治理体系和治理能力现代化建设的角度讲，不仅基层治理的协商氛围更浓了，而且基层治理的合作程度更高了。另外，基层治理的效能级次也更高了，该区在B市各区接诉即办综合评分中持续保持在第一梯队。这些是H区基层协商嵌入基层治理的重要体现。

　　从结构要素视角解析H区“大家商量着办”何以实现基层协商嵌入基层治理，至少可以提炼出六个方面的内容，分别是理念坚定、主体广泛、内容丰富、形式多样、环节完整、运行规范。其中，理念坚定是该实践的思想基础，贯穿实践的全过程；而从主体广泛到运行规范则是该实践的工作方法要件，各自回答了谁来商量、商量什么、何种形式、哪些环节、怎么规范的问题。

　　构建与深化“一核多元”的基层治理格局，必须始终坚持充分发挥基层党组织在基层协商治理中的领导核心作用。在B市H区“大家商量着办”实践中，始终突出了基层党组织的领导核心作用。

　　为民服务理念。基层协商是党的群众路线在政治领域的重要体现，基层治理中的基层协商要坚持为民服务的理念。其实践是为了切实解决与人民群众利益密切关联的操心事、烦心事、揪心事，把人民群众的小烦恼当成大事来解决，实实在在地提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　合作治理理念。在基层党组织领导下，怎样才能做到更有效地为民服务？其中一个较为重要的方面，就是基于合作思维的共同治理。H区的实践进一步表明，为民服务是一个系统工程，需要更多地体现为合作的共同治理，这是“一核”引领“多元”的应有之义。

　　群众参与理念。人民群众的参与，是保障其民主权利的过程，也是引导其更好地履行民主义务的过程。[15]为民服务的具体工作中，如果没有人民群众的参与，也就谈不上所谓的合作治理；如果没有人民群众的参与，问题的解决可能是更为困难的。只有人民群众共同参与、共同推进，才能更有效地解决基层治理中的问题。

　　沟通对话理念。参与的具体方式有很多，以沟通对话的方式参与，是一种更有序、更可持续的参与。在有益于基层协商嵌入基层治理的理念体系中，为民服务、合作治理、群众参与，最终要落实到沟通对话上，在与群众协商的基础上把为民服务的好事办好。

　　党建引领基层治理过程中，基层协商的运用体现了完善共建共治共享的社会治理制度的基本要求。在基层协商实践中，“共”是一个关键点，也就是主体广泛。在H区“大家商量着办”实践中，主体有社区（村）党组织和党员代表等十一种之多，这些主体，在这里按笔者已有研究划分的四类[1]加以阐述。

　　利益主体。基层协商的过程，在某种程度上也是各方利益协调与平衡的过程，是一个不断努力去发现各方利益结合点进而找到最大公约数、画出最大同心圆的过程。这就意味着，协商的主体首先涉及的是直接的利益主体，比如老楼加装电梯中的各楼层住户就是直接的利益主体。

　　组织主体。利益主体之间往往很难自动、有序且有效地去协商。换句话说，协商活动需要有举办方。举办方依托一定的实体或虚拟场所，搭建各方主体沟通对话的平台。这里的举办方，就是协商活动的组织主体，比如村（居）协商中的村（居）党组织与村（居）民委员会、楼门协商中的居民支部等。

　　专业主体。在基层治理过程中，协商是以解决问题为导向的。而问题的解决，往往还需要专业知识与技能的支撑，以确保民主、科学地进行治理。因而，一个有效的协商就需要有专业主体的参与，比如老旧小区改造过程中的责任规划师、老楼加装电梯过程中的楼体承重评价方等。

　　助力主体。基层协商的有效开展，仅有利益主体、组织主体、专业主体是不够的，还需要一些能起到助推作用的主体。比如办事公道、威望较高的老党员，又比如具有一定政治素养、程度不等地拥有链接能力的人大代表等，可以把他们统称为助力主体。

　　优先而充分地发挥协商的作用，可协商尽协商、应协商尽协商，是党建引领基层治理现代化的一个重要基础。H区“大家商量着办”实践中，根据实施方案中所提到的“在街镇、社区（村）推动区域发展、开展城市建设过程中，涉及当地群众切身利益的公共事务”等七个事项及其在实施中的具体呈现来看，内容相当丰富，可分为四大类。

　　贯彻落实事宜。在基层治理过程中，对上级党组织和上级政府部署的、涉及有关人民群众切身利益的工作相关事宜，究竟如何更好地结合基层实际贯彻落实，往往也需要一定范围的协商，否则就难以更加顺畅、更为有效地推进。

　　区域协同事宜。街镇及村（居）治理实践中，本街镇或村（居）内通常会有一些驻区单位，同时也会与邻近街乡镇或村（居）彼此相关联。那么，在具体的治理过程中，那些涉及需要区域内外各单位相互协同解决的问题，也需要协商。

　　群众诉求事宜。如果说贯彻落实事宜是上级交办的工作、区域协同事宜是驻区单位或邻近地区需要共治的工作，那么群众诉求事宜就是人民群众期待做的工作，怎样才能做好，同样需要各方主体一起协商。

　　主动治理事宜。在强调增强工作主动性、推动从接诉即办向主动治理与未诉先办转变等理论和实践背景下，党建引领基层治理实践中还有基层单位主动谋划推动开展的大量工作。这些工作，同样也要通过协商、与群众充分沟通对话。

　　广泛的主体围绕丰富的内容协商时，通常会以所处的具体治理情境为依据、遵循便于协商和有效协商的原则，选择某种具体的形式或某些形式的组合。在H区“大家商量着办”实践中，试行的实施方案提到了面对面等五种形式。结合具体实施情况，从基本类型来看，这些协商形式主要有四大类。

　　传统面对面形式。各方主体共同在相对固定的、较为正式的、室内的空间举办协商活动，就属于传统面对面形式。比如，现实中很多基层单位所采用的会议、座谈、论证、听证等相关形式，都属于传统面对面形式。

　　新型面对面形式。由于传统面对面形式过于正式，有时候会影响对话的充分性和协商效果。现实中，可以通过一些别的面对面形式举办协商活动，比如哪里有问题就到问题现场去协商、在院坝会及其他更轻松更亲民的环境下的协商、通过电视节目平台进行的对话等，这些可以看作是新型的面对面形式。

　　网络键对键形式。对于面对面形式来说，无论是传统的还是新型的，都会因主体规模的扩大及同时聚齐的困难而存在种种局限性。突破局限性，可以运用基于现代网络信息技术的官方网站、微信群、移动客户端等媒介举办协商活动，这些可以视为网络键对键形式。

　　链接线对线形式。当相关的各方主体特别是直接利益主体由于种种原因暂时没有意愿或者不方便直接沟通对话时，还有一些旨在增加协商有效性的形式。比如，在彼此关系僵化、暂时不愿沟通对话的人民群众和物业企业之间，基层组织工作人员就可以当“传话筒”和“中间人”。这样的形式，实际上就是一种牵线搭桥建立特殊协商平台、待时机成熟时再组织直接沟通对话的形式，被实务工作者们称之为链接线对线形式。

　　在党建引领基层治理的过程中，基层协商的运用无论选择了什么样的形式，都会涉及一定的环节。关于基层协商的环节，可以细分为很多个。H区“大家商量着办”实践中，试行的实施方案谈到了确定议题等五个环节。结合具体实施情况，可以概括为协商之前、协商之中、协商之后的三个基础环节，再加一个协商之外的“日常积累”的支撑环节。

　　协商之前。党建引领基层治理过程中，针对要解决的问题，在组织相关的各方主体通过某种协商形式进行沟通对话之前，需要做足充分的准备，包括问题的发现和聚焦及提出、对问题相关法律法规政策及其来龙去脉的掌握、各方参与主体的确定、主持人的确定、具体协商形式的选择等。

　　协商之中。充分准备之后，协商就进入沟通对话的组织环节。通常情况下，党建引领基层治理实践中的沟通对话过程可能会涉及多场次，因而出现一阶沟通对话、二阶沟通对话、三阶甚至是更多阶的沟通对话。但每一阶都会涉及主持人对规则的说明及对活动的控场、具体参与人员的签到、按议程与规则轮流发言、沟通对话情况与内容的记录及确认、梳理汇总相关内容形成协商结果等。

　　协商之后。为推动问题的解决而举办的基层协商活动，在沟通对话形成协商结果之后，一个比较关键的问题就是这个结果与具体治理决策的关联情况，以及治理决策的实施及其效果评价情况。

　　日常积累。除了协商之前、协商之中、协商之后这三个基础环节之外，基层协商实践要取得效果，还需要贯穿党建引领基层治理始终的、可以视为协商本身之外的“日常积累”的支撑环节。如果与人民群众密切联系、基层治理法律法规完善等方面的日常积累工作做得充分，那基层协商活动的有效发起、共识的达成，以及成果的采纳、落实、反馈，都将是顺理成章的。

　　党建引领基层治理过程中的基层协商，是一种常态化的民主治理活动，在众多的地区与领域中都被广泛地运用。这就意味着，协商实践的规范化是一个值得关注的重要议题。综合H区“大家商量着办”的实践而言，其运行规范源于以下四个方面。

　　有机构。建立健全负责推动基层协商实践的相关机构，这些机构主要负责与基层协商相关的指导性政策文件的制定，并推动这些政策文件的有效实施，同时对具体实践开展跟踪调查研究，做好政策文件的更新迭代与逐步完善工作。目前党建引领基层治理过程中，不同地方的主要机构不尽相同，大体有组织部门、统战部门、社会工作部门、民政部门等，H区则是组织部门。

　　有方案。制定并推动相关方案得以贯彻落实，在一定程度上确保党建引领基层治理中的基层协商活动有规可依、有矩可行、有章可循。这里的相关方案，包括但不限于与协商相关的实施方案、实践指导手册、具体沟通对话规则、法律指引等。

　　有细则。所谓的细则，主要是针对党建引领基层治理过程中运用基层协商时具体操作层面的、方方面面做法上的细节性指引。这些指引对运用基层协商的各个环节及其中的一些具体内容提出操作建议。当然，同时也为具体的实践留出足够的、灵活运用的空间。

　　有参照。党建引领基层治理过程中运用基层协商，有没有系列实践案例供参考，是基层实际工作者们比较关注的一个重点。他们期待有关协商的“经验包”或“经验库”。这种“经验包”或“经验库”主要有三大类，一是特定地区推动基层协商的代表性案例，二是特定治理领域运用基层协商的代表性案例，三是具体问题解决时运用基层协商的代表性案例。

　　无论是从B市H区“大家商量着办”这个探索性实践来看，还是从其他众多的基层治理中运用基层协商的案例来看，理念坚定、主体广泛、内容丰富、形式多样、环节完整、运行规范等结构要素，都是基层协商嵌入基层治理的必要基础。然而，从基层协商嵌入基层治理的再深化角度来看，也还有很多值得注意的内容。概括而言，主要包括对协商的认知、协商的制度、协商的技能、协商的艺术等几个方面。

　　对基层协商的认知有待进一步深化。这里的认知是特指各类主体真心想要协商的内在倾向性，其核心是表征各类主体是否能认同协商、认可协商、愿意协商。具体地说，包括能不能做到“遇事先协商”，[16]优先地、充分地运用协商民主。也包括能不能做到习强调的“协商就要真协商”“商量得越多越深入越好”。[17]但是，就目前已有研究和调研来看，各类主体协商理念都程度不等地有待进一步培育。这包括一些相关领导干部有时候做不到“不能嫌麻烦、图省事”，[18]还存在怕麻烦、不敢协商的畏难情绪，引导各方主体参与协商的水平还需提高；也包括直接利益主体之间有时候不习惯通过民主协商方式解决问题，更倾向于直接投诉等方式解决问题。

　　基层协商的制度有待进一步健全。协商的制度，旨在为协商民主有效付诸实践而提供一套规范。新时代以来，推进协商民主广泛多层制度化发展是中国社会主义协商民主建设经常强调的一个重要原则。不过，在一些地方的基层协商实践中，目前的协商制度建设效果并不太理想，协商结果落实、协商实践评价等方面的制度供给及落实还有提升空间。调研中还有地方指出了基层协商制度建设的以下问题：基层普遍存在“想到就协商，想不到不协商；能解决的协商、解决不了的不协商”现象，常态化议事协商还不够，制度化建设还要再下功夫。

　　基层协商的技能还有待进一步优化。协商的技能，在这里主要是指推动协商民主实践更有效的一种协商能力。通常而言，这主要包括调动相关主体参与协商民主活动的积极性、在协商民主活动中推动各方主体尽可能形成共识、在举办协商民主活动的时候确保有序又有活力等。然而，从目前的相关基层协商实践调研来看，无论是各方主体参与的积极性、参与的广泛性和代表性，还是各方主体参与时的公共精神及效能感，以及对在线协商技术、数字协商技术的创新等方面，都还存在亟待克服的困难。比如，大多数具体实践事例表明，在一些情况下，不太好找到各方利益与意愿的结合点，这让促成共识变得不容易。此类问题，在基层协商特别是利益性的基层协商过程中，尤其明显。在笔者的调研中，就有基层工作者结合基层治理中的协商民主指出，基层议事协商大多只有二三十人的“熟面孔”，容易忽略“沉默的大多数”的意见建议，群众参与的广度需要进一步拓展。一位街道党工委书记指出，我们的工作，就是要让这部分日常沉默的大多数去发声，如此才能找准主流民意的方向。

　　基层协商的艺术还有待进一步提升。协商的艺术，在这里主要是指协商民主付诸实践过程中各方主体对一系列“度”的把握能力有待进一步提高。比如，正式协商之前，各种正式与非正式沟通的度；又比如，正式协商活动过程中，紧扣问题和方向的度；再比如，在协商对话过程中语言使用的巧度；还有，在具体的治理场域里、有限的时间内协商民主要进行到何种程度等。但是，以上诸多的“度”及其他相关的“度”，往往比较难把握，尤其是对那些经历协商实践较少的地方工作者来说更是如此。曾经说过：“开会时要使到会的人尽量发表意见。有争论的问题，要把是非弄明白，不要调和敷衍。一次不能解决的，二次再议（以不妨碍工作为条件），以期得到明晰的结论。”[19]在具体的工作中，到底如何做才算是“不妨碍工作”，往往需要一定的经验积累和实践智慧才能很好地把握。

　　[基金项目] 国家社会科学基金一般项目“社会主义协商民主的理论与实践研究”（21BKS040）；北京市社会科学基金重点项目“全面发展协商民主背景下接诉即办中的协商治理路径研究”（23ZGA001）。

　　[作者简介] 杨守涛，北京市委党校（行政学院）领导科学教研部副主任、教授，北京市委党校（行政学院）北京市接诉即办改革研究中心副主任。

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